我们不能用理论上的调和、统一去遮蔽现实中的冲突、矛盾。

[10]②沈岿《风险预防原则与食品添加剂准入裁量——以面粉增白剂去留之争为例》一文探讨风险预防原则如何在我国《食品安全法》中落地，[11]克服了一般的比较行政法研究所带来的相关行政法原则是否能在中国的实证法体系中获得支持和印证的不确定性。最为精微的学术方法，总是在具体的研究中体现的。

胡敏洁《给付行政范畴的中国生成》一文回顾了中国的给付行政发展史，指出给付行政概念所指的事实，在历史上曾由其他词语来指称，给付行政概念进入中国之后，其意义也受到社会情境的影响而发生演变。我们的梳理不求面面倶到，而是根据期刊论文的数量和理论贡献，对不同的论题作出不同的详略处理，凸显出最具启发性的研究。鲁鹏宇《法政策学初探——以行政法为参照系》同样关注日本行政法学上兴起的行政过程论，同时指出美国行政法学中的政府规制学派、德国的作为调控的行政法学、日本的行政法政策学在研究取向上的接近。但土地征收的正当程序也引起了一些探讨，如刘国乾的《土地征收审批的正当程序改革》一文提出审批机关可利用拟被征收人表达异议或抗辩的信息弥补无法观测到申请机关行为的局限，增强对报批材料的核实能力，这一论述在很大程度上也带入了管理者的视角。[53]余凌云：现代行政法上的指南、手册和裁量基准，《中国法学》2012年第4期。

[48] 戚建刚、杨小敏、易君则对食品安全风险评估进行了探讨。[67]宋华琳：中国食品安全标准法律制度研究，《公共行政评论》2011年第2期。因为只有明确其行政性收费的性质，才能将旧有分散于各条高速公路经营管理企业的分散收费归于政府统一收费，从而实现基于管养需要长期收费之目的。

《预算法》规定的政府性基金预算形式，只是用于核算和管理各种政府性基金的法律依据。这是重要的财政问题，需要通过全国人大及其常委会决定。我国《宪法》第89条规定，国务院可以依据宪法和法律制定行政法规。因此，《修订征求意见稿》明确规定省级政府对高速公路统一收费，不存在前述学者所说的形成变相税收问题，不属于《立法法》第8条中税种设立的法律保留事项。

因此，在《公路法》第58条和第59条没有修改的情况下，直接通过《收费公路管理条例》增设高速公路偿债到期后基于管理养护目的公路收费形式，显然与《公路法》第58条和第59条抵触。偿债期、经营期结束后实行养护管理收费。

第一，是否属于《立法法》第8条、第9条确定的法律保留事项的范围。在税与费的关系问题上，车辆使用人受到了双重征收，这恰恰是国家在完善通行费价格形成机制过程中应当通过深化改革方式加以厘清的。也就是说，在现行收费公路制度下，车辆使用人利用经营性公路通行时，既通过燃油消耗承担了非经营性公路的养护资金筹集义务，又通过支付通行费方式承担了经营性公路的养护成本。然而，《修订征求意见稿》有关通行费价格形成机制的条款并未提出上述双重征收问题的解决方案。

[15]今年正式实施的新《预算法》和去年出台的《国务院关于加强地方政府性债务管理的意见》明确提出，我国对地方政府债务余额实行限额管理。[12] 《修订征求意见稿》将高速公路收费明确为政府收费，按照上述观点就是征收性质，应当属于法律保留事项的范围。公路建成后，由投资者收费经营。《立法法》第65条规定行政法规可以就下列事项作出规定：（一）为执行法律的规定需要制定行政法规的事项。

重要事项的评判标准在于一个规范对一般大众或个人是否具有深远广泛的影响，即对一般大众或者对个人越重要的事务，若涉及基本权之实现或公共事务之形成，则对立法者所作的要求越高。（二）宪法第八十九条规定的国务院行政管理职权的事项。

如无授权决定，应当提请全国人大或全国人大常委会制定法律，而非修改行政法规。根据征收的一般理论，征收系公民财产权基于公共利益需要而被施加的特别负担，根据公民权利平等保护原理，国家应对被征收人的特别牺牲予以补偿。

例如，2011年颁布实施的《国有土地上房屋征收与补偿条例》，其规范内容属于《立法法》中相对保留的非国有财产征收事项，应该通过全国人大及其常委会授权决定进行立法，冠以暂行条例或暂行办法之名，实施一段时间后及时上升为法律。本文尝试对该意见稿涉及的公路收费制度的重要调整进行分析，以明确公路收费制度调整的法治路径。然而，高速公路作为一种俱乐部式公共物品，可以做到排他性利用，更符合费的直接受益特性，即通过付费人直接利用的方式来利用高速。但是，2007年8月30日全国人大常委会《关于修改〈中华人民共和国城市房地产管理法〉的决定》在该法总则中增加一条，即为了公共利益的需要，国家可以征收国有土地上单位和个人的房屋，并依法给子拆迁补偿，维护被征收人的合法权益。如果将来法律明确可以通过收费筹集高速公路养护费用，这笔资金的确也可能被纳入 政府性基金预算管理。不过，大多数地方高速公路具有重要的国道属性，系国家高速公路网的重要组成部分，基于中央与地方事权关系的要求，中央应通过一定的财政转移支付承担地方的高速公路建设与管理责任，这是基本的财政制度要求。

（二）由国内外经济组织依法受让前项收费公路收费权的公路。《公路法》第60条规定：有偿转让公路收费权的公路，收费权转让后，由受让方收费经营。

《修订征求意见稿》将高速公路的建设与管理事权明确为由省级人民政府承担，由其统一借款、统一收费与统一还债，这实际上未能科学地厘定中央与地方在高速公路建设上的关系，也无法在东部、中部、西部省份之间均衡实现国家高速公路网的建设目标。2．与《公路法》确定的费改税进程相悖。

因此，判断《修订征求意见稿》能否规定公路收费的重要制度的首要标准就是其是否涉及《立法法》第8条、第9条规定的事项。授权立法与执行性立法的行政法规的制定与修改，需要遵循法律保留原则与法律优先中的根据规则，而对于国务院行政管理职权范围内的行政法规的制定与修改，则需要运用法律优先中的不抵触规则予以规范。

[8]张淑芳：《论行政费改税与行政法治》，《政治与法律》2002年第2期。该改革方案同时包括成品油价格形成机制的改革，将国内成品油价格定价与国际油价接轨，抓住2008年底油价探底的契机，在窗口时间推出成品油消费税。3.85万亿元高速公路债务是一次性还是分批次转移为地方政府债务，这显然要与全国人大常委会设定的地方债务总额与年度限额相协调。1．缺乏《预算法》依据。

因此，我们可以结合该条例此次修订涉及的上位法来具体分析高速公路长期收费的合法性问题。一般认为，税与费在形式上的区别在于，税务机关征税无须实施对等服务或者说具有无偿性，而费的征收则一般要有征收机关的对等服务。

《公路法》第58条规定：除本法第五十九条规定可以收取车辆通行费的公路外，禁止任何公路收取车辆通行费。但是，依据上位法与下位法之间的效力位阶规则，行政法规对上位法的修改与补充仍然要受到不抵触规则的限制。

传统制度背景下的征收，以收取赋税及政府依法向人民或所属机构收取公粮、税款等为主要内容，并无补偿要件，这与《宪法》及《立法法》上的对非国有财产的征收、征用有着明显区别。而政府性基金预算则是依照法律法规规定在一定期限内向特定对象筹集的资金，专项用于特定公共事业的发展。

1．高速公路统一收费不属于税收事项。《立法法》第8条在最后一项概括规定了法律保留的其他事项范围—必须由全国人民代表大会及其常务委员会制定法律的其他事项。该条款将原来部分省级交通主管部门实施的统贷统还推广到所有省级范围，并明确为政府债模式。《公路法》并没有对高速公路养护进行明确的规定，而此次征求意见稿提出用收费解决高速公路养护问题，不仅没有违反上位法，反而更是作为下位法对《公路法》具体的扩展，是对‘具体实施办法和步骤由国务院规定的落实。

[13]因此，有学者认为《税收征收管理法》使用征收术语不妥，建议使用课征更为合适。具体而言，主要包括高速公路统一收费是否属于税收基本制度、对非国有财产的征收和征用、财政基本制度或其他立法保留的重要事项。

这一改革较好地抓住了费改税推出的时机，加之改革时实际成品油价格未提高，引发的社会震动小。而《公路法》第59条规定：符合国务院交通主管部门规定的技术等级和规模的下列公路，可以依法收取车辆通行费：（一）由县级以上地方人民政府交通主管部门利用贷款或者向企业、个人集资建成的公路。

同时，高速公路的收费也不具有强制性，这区别于税的强制性。2．高速公路统一收费不属于征收、征用的事项。